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全球重要之環境生態保護國際公約

原文載於第319期空大學訊   文\杜政榮

全球環境生態保護重要之國際公約共有13項之多,其中3項是與大氣保護有關,1項與廢棄物管制有關,5項與生物保護及生態保育有關,2項與有害化學品管制有關,以及2項與永續發展及全球經營管理有關的國際公約。這些公約約束了全球國家往更友善地球環境生態的方向前進,逐步落實人類永續發展的願景,即使是非簽約國家的我國,也必須依照簽署國的公約約束方向自我要求,免得落得四面楚歌,在全球無立錐之地。

一、與大氣保護有關之公約

(一)聯合國氣候變化綱要公約,簡稱 UNFCCC

此一國際公約是在1992年6月巴西里約的地球高峰會議時簽訂的,並在1994年3月21日生效。至2003年已有186個國家簽約。公約強調防制氣候變遷是世界各國的責任,但因各國開發程度不同,產生溫室氣體量也有所不同,因此責任也不同。所以締約國會議(簡稱 COP)討論後,將責任較重的開發國家;包括美、日、東歐、歐盟等41個成員國列為所謂附件一國家(Annex I),要求在西元2000年將二氧化碳等溫室氣體減量至1990年水準,而非附件I (Non-Annex I)國家則未強制要求。由於這項要求乏有約束力,也沒有罰則,因此,沒有一個國家去執行,當然目標完全落空了。為努力達到目標,在1997年通過京都議定書(Kyoto Protocol)對目標的訂定,執行方式的策略研訂,罰則的訂定都寄放在京都議定書來完成。

(二)京都議定書 (Kyoto Protocol)

京都議定書是在1997年UNFCCC的締約國會議第三次會議(COP 3)中通過的,地點就在日本的京都,所以稱為京都議定書。目前有84個國家簽署參加,但只有43個國家政府批准遵守該議定書。它的管制目標是在2008年至2012年間,溫室氣體排放量比1990年減少5.2%,其中歐盟削減8%,美國削減7%,日本6%,也就是溫室氣體排放量大的國家減量越大。一個國家的經濟發展必須使用多量的能源,而能源的消耗又造成溫室氣體的大量排放。如果削減量越大,就代表經濟發展受抑制越大,而使國家發展受抑制。反觀中國大陸位在管制名單外,卻可大量排放發展經濟,對美國等先進國家是否公平?這些都是京都會議書遲遲未能執行的原因。國際間經濟發展相當競爭,誰先遵守誰的經濟就往後退,環保與經濟發展實在很難不衝突。
因此,為了兼顧環保、經濟與能源三贏,COP上已研議出所謂京都機制,通國跨國合作來減量,利用(一)排放交易(ET),(二)共同執行(JI),(三)清潔發展機制(CDM)等三個管道以經濟誘因、合作關係及科技提昇等方式來達到公平減量的目的,截至目前為止,批准遵守該議定書之國家已增至110個國家。我國不是聯合國的會員國,所以我們都無法簽約成為締約國,每次締約會議只能以非政府組織(NGO)身份參加,而且公約及議定書也都會約束到我國,實在是不太公平。
但居於大家都是地球村的一員,我政府在行政院永續發展委員會討論決議以無悔策略來面對,也就是我政府以無悔的推動減量計劃,也參與提出國家通訊之編撰至聯合國,並成立減量潛力評估小組及談判小組參與國際間談判,更要求政府各部門提出減量策略。

(三)蒙特婁議定書 (Montreal Protocol)

蒙特婁議定書是在管制氟氯碳化物,也就是CFCs的排放量,明訂CFCs和海龍等會破壞臭氧層的物質的排放量,要求世界各國共同遵守此約定。規定1994年全面禁止生產海龍;1996年1月1日起,除了部分開發中國家外,全面禁止CFCs的使用。至於其替代品HFCs、HCFCs等也都有規定期限,目的是讓破壞臭氧層的化學物質愈來愈少,甚至完全不用。由於技術上的克服,此議定書的成果尚稱良好,我們也已配合執行,尤其是它有經濟制裁的規定。各國大多願意配合執行。唯一頭痛的是走私進口,造成不公平的現象,也讓執行成效稍打折扣。

二、與廢棄物管制有關之公約

巴塞爾公約 (Basel Convention) 在1989年3月通過的,地點就在瑞士的巴塞爾,故以此命名。該公約直到1992年5月5日才生效。違反公約者就視同犯罪者,由各國以國內法防止及懲罰之,並要求違反者運回國內確實安全處理該批有害廢棄物。我國也曾發生過台塑仁武廠含汞污泥外運到東南亞的事件,不知各位是否有印象?

三、與生物保護及生態保育有關之公約

國際上生物保護及生態保育的重要公約有五項,包括1.生物多樣性公約,2.生物安全議定書,3.森林原則,4.華盛頓公約,5.拉姆薩爾公約

如果依時間來談,拉姆薩爾公約及華盛頓公約早在1975年就生效;而生物多樣性公約及森林原則都是在1992年地球高峰會議上所簽訂通過的。至於生物安全議定書則最晚,是在2000年才通過。

「生物多樣性」(Biodiversity)在學術上其定義,是指所有生態系中活生物體的變異性,它涵蓋了所有從基因、個體、族群、物種、群集、生態系到地景等各種層次的生命型式。另外,廣泛定義上亦指各式各樣的生命相互依賴著複雜、緊密而脆弱的關係,生活在不同形式的人文及自然系統中,也就是人和萬物生生不息在地球的生物圈共榮共存。而生物多樣性本身具有生態與經濟、科學與教育、文化、倫理與美學等價值。

生物多樣性工作是廿一世紀全球重大議題之一,亦是人類永續發展之基礎。為引起全球的重視及解決此重大問題,1992年6月在「地球高峰會議」之後,迄今已有180個國家先後簽署了「生物多樣性公約」,並積極展開生物多樣性保育與永續利用的相關工作,為全球最大的公約組織。

我國目前尚非「生物多樣性公約」的締約國,依照該公約的規範,各國對其國內的生物資源擁有主權,也有責任保育該國的生物多樣性,鼓勵以永續的方式利用其生物資源,達成保育全球生物多樣性及促進人類永續發展之目標。臺灣生物資源相當豐富,概估全島的生物約15萬種,佔全球物種數的1.5﹪。臺灣地理位置與生態環境跨亞熱帶與熱帶,有多樣性的棲地與生態系,是全球生物資源的重鎮,也是持續我國經濟發展、追求全民優質生活環境與長遠利益的基礎保障。生物多樣性工作包括保育、永續利用與公平互惠三大項,故涉及的範圍包括經濟產業的發展、社會文化的延承、政策與法規的擬定,以及制度、組織、教育及研究等多層面,為全國性的統合工作。我國為因應此一趨勢也推出「生物多樣性之推動方案」,以盡其國際社會一分子的責任。

生物安全議定書的產生是在彌補生物多樣性公約之不足,依據該公約第19條所制定。對於生物技術及基因改造活生物體可能導致的潛在風險給予規範,以確保生物多樣性,也就是說太多的基因改造可能產生危害生物物種的情形,對這些活生物體進出口貿易,都必須加以管制。

華盛頓公約的全名是「瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約」,簡稱CITES。顧名思義,就是該公約制定了一個瀕臨絕種動植物名錄。這些物種及其產製品受到國際貿易許可制度的管制,不能隨意買賣,以防止捕殺這些瀕臨絕種生物。例如象牙、犀牛、熊膽等都是禁止自由販賣的,以保護這些瀕臨絕種生物。

拉姆薩爾公約是在伊朗的拉姆薩爾所簽署的公約,其全名是「特殊水鳥棲息地國際重要溼地公約」。它重視特殊水鳥,加強溼地保護及動植物保育,適當利用溼地,締約國在加入時至少要登記一個以上的保育溼地。像台南市四草及七股溼地以及黑面琵鷺等都是該公約所保護的對象。

四、與有害化學品管制有關之公約

管制有害化學品有關的有二項國際公約,分別是在1998年通過的鹿特丹公約,以及在2001年通過的斯德哥爾摩公約。鹿特丹公約管制31項農藥及其他有害化學品,而斯德哥爾摩公約是管制12項持久性有機污染物(簡稱 POPs),

五、與永續發展及全球經營管理有關的國際公約

在1992年地球高峰會議時,有感於全球性問題的出現,除了消極性的簽署一些國際公約來約束或管制各國,不要繼續破壞地球以外,也想到世人應該更積極性地保護地球,或更有效的經營管理地球資源,讓地球能永續發展,英文為「Sustainable Development」,也就是說好好地經營,如此不但能有經濟發展,同時能兼顧環境生態,所以在地球高峰會議時通過所謂1.里約宣言(Rio Declaration),2. 二十一世紀議程 (Agenda 21)

里約宣言揭示永續發展的理念,而二十一世紀議程則是一項指導性公約,指導世界各國如何規劃新的世紀,也就是二十一世紀時能永續經營各項資源及國家,落實永續發展概念於國內各項建築計劃中,包括社會經濟、資源保育管理等,並具體提出報告到聯合國,達到永續發展目標。2002年南非舉辦的Rio+10世界永續發展高峰會議上,有了更進一步的結論,通過永續發展世界高峰會議執行方案 (Plan of Implementation ),總共有152項行動計劃,包括10章,讓各國有更具體的方向來落實永續發展目標。